Neústavní ústava 2/2

aneb Proč české státní zřízení funguje špatně i na papíře?

Český ústavní systém trpí krizí legitimity, která vyvěrá z mnoha zdrojů. Ústava České republiky sice byla přijata orgánem, v němž zasedali reprezentanti zvolení v řádných volbách, avšak v těchto volbách nebyly nosnými otázkami ani rozpad federace, ani koncepce ústavy samostatného státu. Taktéž mnohé ústavní instituce představují pro mnoho občanů spíše trn v oku než žádoucí součást státního uspořádání. A co je nejhorší, dodnes neexistuje způsob, jakým by se konstitutivní český lid mohl přímo vyslovit o vlastních představách ústavního zřízení. Namísto toho je přesvědčován, že on sám by si to líp stejně neuspořádal. To vše jsem ostatně podrobně rozebíral ve svém předchozím článku.

Zde se však kritika zastavit nesmí! Absence důvěry lidí v systém by totiž do jisté míry šla kompenzovat jeho efektivním fungováním v praxi. To nám názorně ukazuje příklad dnešní Evropské unie, jež stále trpí tím pověstným demokratickým deficitem, avšak je schopná získat si podporu veřejnosti realizací volného pohybu napříč členskými státy, který jednotlivcům prospívá. V tomtéž nejspíš tkvěl i důvod, proč Češi a Slováci nijak podstatně neodporovali normalizačnímu režimu v Československu - i když se jeho představitelé nezodpovídali všemu lidu prostřednictvím voleb s možností výběru z více kandidátů, dokázali jim zajistit základní (materiální) potřeby k životu. V případě recentního ústavního nastavení našeho státu ovšem nejde argumentovat ani touto formou.

Uspořádání nejvyšších mocenských složek České republiky je totiž nelegitimní stejně jako neefektivní. Přestože se ústavodárci v r. 1992 do jisté míry snažili protknout procedury vládnutí v nové republice určitými prvky racionalizace, výsledek nakonec působí poněkud těžkopádně. Samozřejmě, mohlo být hůř, ale nepochybně mohlo být i lépe - vzory po celém světě koneckonců již tenkrát existovaly. Pojďme se tedy konkrétně podívat, v čem tehdejší Česká národní rada mohla poněkud více zapojit rozum a vytvořit systém efektivnější, a to jak z teoretického, tak i z praktického hlediska.

Když parlament dostává svému jménu

Politolog Giovanni Sartori glosoval, že parlamentní systém funguje lépe, když se ono slovo "parlamentní" nebere příliš doslova. A to v tom smyslu, že pokud se parlament stává příliš silným, tenduje k fušování vládě do exekutivy, čímž dochází ke koncentraci moci. Parlament tady není od toho, aby vládnul, nýbrž aby určoval základní směřování společnosti, a to regulací fundamentálních společenských otázek ve formě zákonů.

Má-li tedy parlamentarismus dobře fungovat, musí existovat mechanismy vzájemné limitace mezi parlamentem a vládou, jinak jedna z těchto složek instinktivně převáží a začne vytlačovat tu druhou. Pokud si vláda osobuje pravomoci parlamentu, dochází k tvorbě předpisů způsobilých omezovat základní lidská práva bez účasti opozice. Jestliže si naopak pravomoci vlády nárokuje parlament, může podstatně zasahovat do konzistentnosti vládních politik a vytvářet chaos ve veřejné správě. Britský typ parlamentarismu, ze kterého ostatní parlamentní režimy vycházely, tyto limitační metody předestřel - parlament může kabinetu vyslovit nedůvěru, v důsledku čehož musí jeho členové odstoupit, zatímco vláda (většinou prostřednictvím hlavy státu) může zapříčinit rozpuštění parlamentu a vyhlášení nových voleb.

V České republice institut důvěry vlády parlamentu samozřejmě existuje a také se podle toho používá (avšak vzpomeneme-li na první vládu Andreje Babiše, zjistíme, že při svébytné mocenské konstelaci nepředstavuje nic nepřekonatelného). Poněkud komplikovanější to už je s rozpouštěním parlamentu. Že je Senát nerozpustitelný, neřešme, naproti tomu se zaměříme na Poslaneckou sněmovnu. Důvody jejího rozpuštění podle čl. 35 Ústavy se totiž vážou zejm. na její dlouhodobou nečinnost, příp. na vlastní vůli komory rozpustit se. I když je právě dolní sněmovně Parlamentu vláda odpovědná, nemůže v případě problémů zajistit její rozpuštění.

Výjimku představuje odst. 1 písm. b) řečeného článku, podle nějž je možné rozpustit Poslaneckou sněmovnu, pokud se do 3 měsíců neusnese na návrhu zákona, s nímž spojila vláda otázku své důvěry. Že se tento prostředek v praxi nikdy nepoužil, není tak podstatné jako fakt, že se jedná spíše o bič sloužící ani ne tak k obecné disciplinaci poslanců, nýbrž jen k jejich jednorázovému donucení přijmout určitý pro vládu důležitý zákon. Ve Francii se podobnému ústavnímu institutu říká guillotine. Tento mechanismus se navíc váže na tolik různých proměnných (vláda musí podat návrh a riskovat ztrátu důvěry, je tam ta 3měsíční lhůta, o rozpuštění nakonec rozhoduje prezident republiky), že jistě nemůže být chápán jako bezprostřední páka vlády na parlament.

Odlišný přístup k zajištění efektivní práce zákonodárného orgánu lze spatřovat spíš než v intervenci jiných ústavních orgánů, v úpravě jeho vnitřní organizace. Slovo "parlament" pochází z francouzského parler = mluvit, v čemž ostatně spočívá podstata jeho existence - prodiskutovat všechny návrhy zákonů napříč všemi společensky významnými názorovými proudy. Na druhou stranu se určitě shodneme, že pokud nějaká debata není nijak regulována, přestane plnit svůj původní účel, totiž umožnit stranám vyjasnit a obhájit svá stanoviska.

Právě proto mnohé parlamenty ve světě (jmenovitě např. německý Bundestag, nebo také Evropský parlament) zavedly pro své hladší fungování jednací řády se striktními pravidly při projednávání legislativy. V jejich rámci se typicky klade důraz na poslanecké kluby, jež mají podle své početnosti určen celkový čas na vyjádření k návrhu, který tento klub mezi své poslance distribuuje. Taková regulace sice do jisté míry omezuje právo poslanců komentovat vše, co na schůzi sněmovny padne, avšak výsledkem je mnohem větší efektivita jednání bez zbytečných obstrukcí. Nemusím snad dodávat, jak moc by tato úprava mohla pomoct stavu naší poslanecké kultury, jejíž premianti jsou schopní zdržovat přijetí zákona i několik měsíců.

Když má hlídač hlídat sám sebe

Hlavního kompetenčního konkurenta Parlamentu překvapivě představuje Ústavní soud, který je podle dikce čl. 83 soudním orgánem ochrany ústavnosti. Jeho působnost vychází ze současné koncepce ústavního soudnictví, počátky které položil Nejvyšší soud Spojených států začátkem 19. století. Podle ní mohou (ústavní) soudy zrušit/suspendovat zákony, jež shledává v rozporu s ústavou, jakož i podzákonné předpisy nekonzistentní se zákony. Zatímco ale Unie vychází z doktríny dekoncentrovaného ústavního soudnictví, (v němž má každý soud možnost prohlásit zákon za protiústavní a na konkrétní případ ho neaplikovat, ovšem lze se odvolat výš a výš, přičemž celou judikaturu nakonec sjednocuje Nejvyšší soud Spojených států), model užitý u nás se nazývá ústavním soudnictvím koncentrovaným. Existuje tak pouze jediný orgán v celé republice, který může zneplatnit předmětné předpisy, a to právě brněnský Ústavní soud.

Nelze popřít, že předmětný koncept má své výhody. Parlament mnohdy vyplodí jasně protiústavní zákon, rovněž nám (zejm. v 90. letech) zůstávaly v platnosti předpisy z minulosti, jejichž aplikace by porušila Listinu základních práv a svobod a občas je potřeba autoritativní výklad určitého institutu právního řádu. Vedle těchto kladů však nalezneme i mnohá negativa.

Už samotná existence nevoleného orgánu způsobilého zneplatnit výsledek práce členů Parlamentu či zastupitelstev, již požívají legitimity přímo od občanů, je podstatným zásahem do principu demokracie (byť ve prospěch zásady právního státu). K tomu působí i poměrně nebezpečně šíře jeho kompetencí, sahajících od rušení obecně závazných vyhlášek kdejaké Lhoty až po abrogaci zákonů České republiky. A jelikož se jedná o orgán soudního typu, jsou jeho členové nezávislí na všech ostatních ústavních institucích, a tedy nikomu neodpovědní.

Když si sesumírujeme výše uváděné skutečnosti, zjistíme, že Ústavní soud nemá svými pravomocemi daleko k jakémusi negativnímu diktátorovi, schopnému zlikvidovat jakýkoliv předpis a zakonzervovat tak dosavadní stav vývoje práva. S tím se ostatně potýkaly i Spojené státy ve 30. letech, kdy Nejvyšší soud USA systematicky zneplatňoval zákony prosazované prezidentem Franklinem D. Rooseveltem a schvalované Kongresem za účelem obnovy ekonomiky zplundrované velkou hospodářskou krizí. Ve jménu podnikatelské svobody soudci sestřelovali veškeré snahy o posílení státních intervencí při organizaci trhu, dokud dostatečný počet soudců nezemřel nebo nerezignoval (a prezident pak na jejich místa jmenoval nové).

Pokud by Ústavní soud uplatňoval své pravomoci jen v nezbytných a nutných případech (v duchu tzv. judicial self restraint), výše zmíněné by nastat nemuselo. Praxe ovšem ukazuje, že trend bývá spíše opačný. Ústavní soud tak mnohdy interpretuje Ústavu i zákony vysloveně contra legem, resp. contra constitutionem (např. v kauze "eurozatykače"), porušuje obecné právní zásady Evropské unie (případ "slovenské důchody") a co je nejnebezpečnější, sám si rozšiřuje vlastní pole působnosti (známá to kauza "Melčák", kdy Ústavní soud zrušil ústavní zákon, přestože k tomu nemá pravomoc!).

V republice přitom neexistuje orgán, jenž by mohl přímo zrušit nález Ústavního soudu či ústavní soudce odvolat (to může jen... Ústavní soud sám). Objevuje se zde proto okřídlená otázka směrodatná pro dělbu moci: Kdo ohlídá hlídače? Co když hlídač svých pravomocí zneužije? Soudci tohoto orgánu rozhodují o politických otázkách - přes vší deklarovanou nestrannost a právní vzdělání nedělají o nic menší politiku než členové Parlamentu. Ačkoliv existenci Ústavního soudu nepovažuji a priori za špatnou, nelíbí se mi šíře jeho moci, jak ji definuje dnešní Ústava. Orgán, kterému náleží poslední slovo ve státě, nemá být nevolený.

Když výkonná moc není moc výkonná

Z výše uvedeného plyne, že na exekutivu, která bývá tradičně tím, co se nevejde do moci zákonodárné ani soudní, toho již moc nezbývá. Sama Ústava ještě speciálně vytýká v samostatných hlavách Nejvyšší kontrolní úřad a Českou národní banku a formálně je tím z její působnosti vyjímá (což je ale vzhledem k jejich účelu nebo fungování spíš dobře). Tato tendence se nicméně neomezila jen na NKÚ a ČNB a časem vznikaly nové a nové, ať už výslovně, nebo implicitně, "nezávislé správní úřady". Dané orgány jsou nezávislé především na vládě, takže byť patří do exekutivy, disponují určitou mírou autonomie, nezavazují je pokyny vlády a na výběru jejich představitelů se podílí také Parlament (schvaluje je).

V tom se však skrývá na první pohled nenápadný problém spočívající v rozporu jejich nezávislosti na jedné straně s administrativními kompetencemi na straně druhé. Zastupitelská demokracie vychází ze zásady, že nařizovací pravomoci má sice výkonná moc, ale ta je za to odpovědná (úřady vládě, vláda parlamentu a parlament je volen lidem). Tzv. nezávislé úřady jako kupř. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání nebo Úřad pro ochranu osobních údajů mohou v mezích své působnosti též vydávat podzákonné předpisy a ukládat sankce, avšak vláda to nemůže přímo ovlivnit, takže ji ani zde není možné hnát k odpovědnosti. Paradoxně je tím smysl uvedených orgánů (tj. ochrana principů demokratického právního státu) značně zpochybněn logickými důsledky jejich fungování.

Hovoříme-li již o institutu politické odpovědnosti vlády, je bohužel nutné zkonstatovat, že i ten je v Ústavě konstruován nevalně, lépe řečeno neracionálně. Kabinetu totiž mohou být (a bývají) kladeny nejrůznější překážky, včetně pokusů o jeho bezhlavé odstranění ze strany třeba i vládních poslanců. Řešením uplatňovaným v mnoha zemích světa (např. v Německu, Francii, Španělsku, Rakousku, Polsku...) může být tzv. racionalizace parlamentarismu, jež poskytuje exekutivě větší stabilitu a umožňuje jí tak akceschopně vládnout.

Co tím mám konkrétně na mysli? Třeba princip presumpce důvěry vládě. V ČR se vládě presumuje nedůvěra, takže každá nově jmenovaná vláda musí do měsíce žádat Poslaneckou sněmovnu o vyslovení důvěry, jinak podává demisi. Naproti tomu třeba v Rakousku získává kabinet důvěru okamžikem jmenování a případně až poté může Nationalrat z vlastní iniciativy vyvolat hlasování o důvěře nebo může o vyslovení důvěry požádat sama vláda.

Dále lze zmínit ono slavné konstruktivní vótum nedůvěry známé ze SRN. Tato praxe vyžaduje po poslancích, aby spolu s vyvoláním hlasování o vyslovení nedůvěry vládě navrhli nového ministerského předsedu - pokud ten není vybrán, nedůvěra se nevysloví a parlament bývá rozpuštěn. Poslancům tudíž nestačí rozhodnout se, že současného premiéra nechtějí, ale musí se shodnout i na osobě jeho nástupce. Přestože tento institut značně oslabuje roli hlavy státu při výběru předsedy vlády, dokáže stabilizovat její postavení v parlamentním režimu jako máloco jiného, neboť takřka eliminuje existenci bezvládí, resp. vlády bez důvěry.

Když se systém zablokuje sám

Doufám, že jsou všechny nejpodstatnější problémy českého ústavního uspořádání tímto článkem alespoň částečně pokryty a že jsou zároveň načrtnuta jejich možná řešení, která by vedla k posílení efektivity a tím snad i legitimity našeho státního zřízení. Chceme-li se však ptát, proč vůbec tyto problémy ještě existují a nebyly dosud vyřešeny, musíme zjistit, kdo s tím může něco udělat. Jsou to samozřejmě sami zákonodárci a ústavodárci, tedy politikové. A mezi nimi se najde vždy dostatek takových, kteří se bojí, že by zásah do státoprávního uspořádání měl za následek omezení právě jejich pravomocí, nebo dokonce pád z funkcí.

Neměnnosti ostatně nahrává i koncepce systému jako takového, konkrétně procedura přijímání jeho změn. Ústavu lze změnit pouze ústavním zákonem, který musí schválit alespoň ⅗ všech členů Poslanecké sněmovny (min. 120) a alespoň ⅗ přítomných senátorů. Jestliže přihlédneme ke skutečnosti, že v praxi mívají v Senátu obvykle většinu křesel opoziční strany (jako i dnes), vyžaduje přijímání ústavních změn široký konsenzus napříč politickými proudy, a přesto bývá komplikované (poslední se uskutečnilo r. 2013). Se zákony je to už jednodušší, nicméně uvědomme si, že asi nenajdeme mnoho poslanců, kteří by chtěli přijmout jednací řád, jenž by jim omezil svobodu vystupování na půdě Poslanecké sněmovny (a právo na obstrukce). Navíc nad každou potencionální progresivní změnou pořád visí Damoklův meč v podobě Ústavního soudu, který je za určitých okolností schopen kteroukoli z nich zrušit.

Nic z toho ale neznamená, že bychom se bez dalšího měli vzdát úsilí o prosazení lepší organizace ústavních institucí České republiky. Systém je sice zakonzervovaný, avšak není neprůchodný. I jeho prostřednictvím lze zbourat staré mantinely a vytyčit takové, v nichž by se hrálo lépe. Je nutné buď skrze nejrůznější nátlakové akce a vzdělávání veřejnosti dotlačit současné reprezentanty k jejich změně, anebo se sami stát reprezentanty a všechny potřebné změny uzákonit. Osobně se mi ale ta druhá varianta zdá poněkud perspektivnější.

Vojtěch Mrázek

OV KSČM Praha 10